Vol.
47

140
2021
tribuna

Planejamento sob a perspectiva conceitual e das racionalidades

Rafael Magalhães. Universidade Federal do Oeste do Pará (ufopa), Belém, Brasil.

resumo | A delimitação teórica proposta por este trabalho segue dois focos principais. No primeiro são abordados elementos que constroem um conceito sobre planejamento subsidiado pelos preceitos de desejo e movimento. No segundo foco são analisadas diferentes perspectivas, não necessariamente separadas, que materializam as análises acerca da racionalidade do planejamento. A conexão entre o aspecto filosófico e a prática dos processos de planificação, especialmente quanto ao papel do Estado, possui a capacidade de subsidiar a compreensão mais aprofundada que tem como base a integralidade do poder em diferentes circuitos técnico-científicos, especialmente da América Latina.

 

palavras-chave | participação cidadã, planejamento urbano, teoria urbana.

 

abstract | The theoretical delimitation proposed by this article follows two main focuses. The first refers to elements that construct a concept about planning, which is subsidized by the precepts of desire and movement. The second focus analyzes different perspectives, not necessarily separate, that materialize the analysis about the rationality of planning. The connection between the philosophical aspect and the practice of planning processes, especially regarding the role of the state, has the capacity to support the deeper understanding that is based on the integrality of power in different technical-scientific circuits, especially in Latin America.

 

keywords | citizen participation, urban planning, urban theory.

Recebido em 14 de janeiro de 2020, aprovado em 26 de março de 2020

Email: rafael.magalhaes@ufopa.edu.br

Elementos para desvendar a essência do planejamento

A grandeza da tarefa de conceituar, em diferentes perspectivas, o planejamento possibilita, igualmente, a oportunidade de ampliar discussões tendo em vista o pensamento da filosofia pré-socrática com os preceitos do movimento em Heráclito de Éfeso e o conceito de desejo na Ética de Spinoza (século xvii).

Apesar de se tratar diretamente de preceitos filosóficos, a intenção deste texto tenta contribuir na construção de uma ontologia do planejamento diferente dos muitos que o diminuem como um instrumento político ou de gestão. Quando se pensa no “amanhã”, aprofunda-se o conhecimento da realidade e de todo o percurso histórico para se chegar a ele. Esse amanhã não é destituído de ontem nem do hoje – pode constituir uma tendência ou algo de inesperado acontecer, pois “a força pela qual o homem persevera no existir é limitada e é superada, infinitamente, pela potência das causas exteriores” (Spinoza, 2016, p. 273). A capacidade de perseverar do homem, aqui entendida como a realidade, é infinitamente modificada e superada em virtude da potência empreendida a partir de um desejo (contingente, provável e possível), ou seja, uma ação interna ligada ao corpo e à mente conectada com valores, regras, normas ou com a natureza em si, que, neste caso, representam causas exteriores ao homem, mas que, coercitivamente, atuam sobre os desejos. O amanhã é resultante da potência de agir forjada na realidade do hoje e em efeito do ontem, causa primeira do tempo.

Portanto, planejamento identifica, qualifica, quantifica e hierarquiza as ações que serão realizadas ao longo do tempo futuro, que visam atender o desejo humano. As ações e o próprio desejo constituem o movimento fundamental de perseveração da existência, tanto na passividade quanto na atividade.

Para compreender esse conceito, faz-se necessário recorrer à Ética de Spinoza. O desejo, sendo uma das definições de afeto, é a própria essência do ser humano, enquanto essa é concebida como determinada, em virtude de uma dada afecção qualquer de si própria, a agir de alguma maneira. Para Spinoza, o esforço, como movimento interno ao corpo, é um impulso voluntário de aproximação ou afastamento do objeto externo que o suscita. Chaui (2011, p. 46) enfatiza essa importância como “a essência atual de um ente singular. O desejo (...) é a essência atual de um homem. O desejo é, pois, conatus [esforço], movimento infinitesimal de autoconservação na existência. (...). Desejo é movimento”.

Por falar em movimento, Heráclito de Éfeso (século v a.c.) buscou descobrir a origem das coisas e o processo de seu vir-a-ser. É reconhecido pela tese de que tudo flui, nada permanece, a mudança das coisas é constante e eterna. “Tu não podes descer duas vezes no mesmo rio, porque novas águas correm sempre sobre ti” (fragmento 12). Por outro lado, quando Heráclito aborda o mundo dialético, afirma que “conjunções o todo e o não todo, o convergente e o divergente, o consoante e o dissoante, e de todas as coisas um e de um todas as coisas” (fragmento 10) (Hegel, 1973, p. 97). A profundidade e a heraclítica do ser enquanto devir, segundo Bocayuva (2010, p. 410), vem da compreensão do princípio como consistência-nenhuma, ou seja, “a compreensão de que o logos, como unidade instauradora, é articulação de convergência e divergência: guerra originária”.

Dois elementos significativos podem iluminar o conceito de planejamento desenvolvido neste debate: i) o que vai ser não será igual ao que foi ou ao que está sendo, ou seja, o pressuposto de mudança como razão fundamental do movimento; e ii) somente o poder conduz às forças necessárias ao que será, neste caso entendido como autoridade mutável diante da convergência ou da divergência, ou seja, a noção de unidade marca a mudança no movimento.

A constante mudança gera incerteza! O futuro é incerto! Clichês futurísticos envolvem o imaginário do amanhã. Porém, essas sentenças reforçam a potência do movimento na busca do desejo de desvendar o devir – o que deverá acontecer –; o porvir – o que poderá acontecer; ou o vir a ser – o que poderá acontecer caso haja poder de mudança em favor de si. Contribui, neste contexto, com a ideia defendida por Zigmunt Bauman sobre a fluidez do tempo líquido como uma metáfora para expressar o dinamismo do processo de transição entre a modernidade e a fase atual.

Para Bauman (2007), a “vontade de liberdade” é a base da modernidade líquida, que se opõe à segurança construída em torno de uma vida social estável. O desaparecimento ou enfraquecimento das estruturas sociais nas quais eles poderiam ser traçados com antecedência leva a um desmembramento da história política e das vidas individuais em uma série de projetos e episódios de curto prazo, que são, em princípio, infinitos e não combinam com os tipos de sequências aos quais conceitos como desenvolvimento, maturação ou progresso poderiam ser aplicados. Outro elemento refere-se à humanidade em movimento, que, em virtude das consequências da globalização e do enfraquecimento da soberania do Estado-Nação, floresce e produz um número de vítimas que cresce rápido demais para o planejamento. Por outro lado, a esperança depositada na utopia é absolutamente necessária para o progresso, para um futuro melhor. A utopia nasce de duas condições: o mundo não está funcionando de maneira adequada, sendo improvável modificá-lo sem uma revisão completa; e existe a crença na capacidade humana em prover essas mudanças.

Segundo Chaui (2011, p. 122), o possível, como o contingente e o acaso, pode ou não acontecer, e é o que acontece se houver um agente como o poder para fazê-lo acontecer. “Assim, o possível é o que está em poder de um agente fazer acontecer ou não”. A conexão entre Spinoza e Heráclito é justamente o poder, razão primeira do movimento e do desejo. Interliga-se à dimensão filosófica da política ao abordar a questão do conceito de poder no planejamento.

Para De Matus (1987), autor fundamental na compreensão do planejamento como processo político, em sua teoria do jogo social, o vir-a-ser é um processo dialético, de retroalimentação contínua entre reflexões, entre a capacidade de autoridade e a complexidade dos processos sociais. A realidade é marcada pelo conflito e pela cooperação entre atores, por isso a criatividade humana é a fonte de indeterminação do jogo social.

Racionalidades do planejamento

Para Watson (2005), o planejamento refere-se às ações públicas intencionais que impactam o meio ambiente construído e natural e são frequentemente acompanhadas de um processo político.

A racionalidade e o conhecimento específico são o fundamento como prática característica da modernidade. A convalidação das crenças para apresentá-las como afirmações verdadeiras e traduzíveis a ações é a matéria da racionalidade.

As teorias de planejamento não são necessariamente elementos opostos ou conflitantes entre si. O mais importante é identificar as escalas de cada teoria com o intuito de estabelecer correlações entre as correntes dominantes que majoritariamente induzem aos processos práticos. Reconhecer as perspectivas que fundamentam essa abordagem comparativa entre teorias que postulam como as sociedades planejam suas políticas públicas torna-se um imperativo científico.

Planejamento Normativo

O planejamento normativo fundamenta-se na premissa de que os governos deveriam aplicar conhecimentos recomendados pela ciência e pelas técnicas modernas para utilizar da melhor forma os recursos disponíveis. Assim, os custos podem ser reduzidos ao longo do tempo, como consequência do esforço de racionalização no uso instrumental dos recursos. Nesse sentido, as proposições de um plano normativo devem cumprir três condições básicas: serem viáveis – factíveis na realidade –; internamente compatíveis; e eficazes (Rubio & Zinzun, 2014).

Essa racionalização se apoia na norma, que por sua vez é um ato político. As ideias neoliberais no processo de reforma estrutural para reduzir o papel do Estado na tomada de decisão econômica são mais enfatizadas nesse contexto. Para Chakravorty (1999), as cidades e as regiões metropolitanas são elementos importantes para essa ortodoxia, que elevou os ideais de eficiência e concorrência econômica à estatura canônica.

Contrariamente, em uma economia liberal de mercado o acesso a recursos privados é proporcional à renda. Portanto, o processo de igualitarismo tem que ser entregue pelo Estado liberal, quer diretamente, por meio da provisão de bens públicos, quer indiretamente, por meio da aplicação de um sistema legal de direitos e de acesso. Por outro lado, a disponibilidade de bens públicos em locais específicos é em função da renda, do status e do tamanho da população local, devido ao ganho de eficiência associado à economia de escala.

O planejamento normativo é destacado neste texto como alinhado ao mito da modernização capitalista neoliberal, pois, em muitos aspectos, é a reafirmação do argumento econômico liberal clássico: a sociedade funciona melhor sob uma lógica de mercado do que sob qualquer outra lógica, em especial o Estado.

Harvey (2005) afirma que o neoliberalismo tornou-se o projeto ideológico de hegemonia e dominância que requer uma cultura populista baseada no consumismo diferenciado e de liberdades individuais. A velocidade imposta às comunicações, a crescente informatização e a semantização das relações humanas deram ao capitalismo condições de mudar a relação espaço-tempo. Portanto, a reestruturação produtiva do capitalismo internacional no final do século xx – transformação que tem sido chamada de globalização, possui uma relação direta com o planejamento normativo.

Acselrad (2013), ao questionar se a cidade é um espaço público, mostra que a cidade capitalista contemporânea tornou-se lugar de consumo e de consumo de lugar. Essa passagem do consumo ao consumismo resulta em pelos menos três processos: i) a construção social das necessidades torna-se uma variável dependente da própria atividade de produção, do esforço de venda, e da oferta de crédito; ii) o sistema de valores reconfigura-se de modo que o padrão de consumo se afirme como signo da posição dos sujeitos no espaço social; e iii) a peça publicitária assume, ela própria, a forma-mercadoria. Esse tipo de mercadoria é dotado, também, de uma condição absolutamente particular, a de um produto a cujo consumo todos os sujeitos estão, em princípio, submetidos compulsoriamente pelo modo como o espaço “público” é mercantilizado.

Friedmann (1986) afirma que esse planejamento a partir da racionalidade de mercado é fundamentado na metafísica do individualismo possessivo. De acordo com essa doutrina, o indivíduo assume uma lógica acima da sociedade e sua satisfação material é sua razão maior que o grupo social. O autor ressalta que a racionalidade de mercado, ou o planejamento com base capitalista, busca uma situação ótima.

Porém, a tradição teórica do planejamento normativo das cidades mostra que o processo de urbanização a partir da intervenção com base no mercado, apesar das contradições entre a pobreza e a democracia, continua sendo uma prática hegemônica (Gunder, 2010). Em suma, a teoria normativa de planejamento estipula como o mundo deveria ser e fornece as ideias sobre como alcançar esse estado. Essa teoria está preocupada com o modo como os planejadores devem proceder de forma racional. Para Faludi (2004), a norma em uma cultura difere, no tempo e no espaço geográfico, das barreiras de como devem ser transcendidas ou exploradas as barreiras culturais, regionais e nacionais. O “que deveria ser” é o fator que está intimamente ligado com o núcleo do planejamento normativo. Essa teoria de planejamento objetiva analisar como normas e valores pertencem ao reino da política.

Três perspectivas podem ser aludidas do planejamento normativo. A primeira adota uma visão econômica de por que planejar. Embora seja geralmente acordado de que não existe planejamento público como valor livre e científico, isso não exclui a existência de qualidades genéricas na definição do núcleo ou algo intrínseco à disciplina, que é aplicável independentemente das diferenças conceituais. A segunda perspectiva adota uma retrospectiva, uma visão histórica, o que situa a questão da normatividade dentro da história evolutiva da disciplina de planejamento. Esta abordagem é útil para compreender como o discurso sobre a normatividade tem sido desenvolvido no âmbito da disciplina. A terceira perspectiva enquadra a questão da normatividade dentro de um contexto político de poder. Neste caso, o planejamento trabalha para a manutenção e o estabelecimento de relações de poder, ou para uma mudança gradual do sistema ou para uma transformação radical da sociedade, ou seja, porque planejar, como e para quem.

Planejamento Estratégico

Para De Matus (1992), pode-se acusar o planejamento normativo de insinceridade porque ele oculta a ambiguidade inconsistente de sua resposta à pergunta: caso se faça tudo o que está anunciado no plano-livro, os objetivos serão alcançados? Mais ainda, a causa principal do não cumprimento dos objetivos não está no não cumprimento dos planos, mas no fato de que eles não conduzem aos objetivos que declaram. As estratégias de desenvolvimento, sobretudo no caso dos países menos desenvolvidos, devem propor mudanças situacionais significativas e, em alguns casos, transformações profundas. Essas transformações somente poderão se concretizar por meio de um processo de luta, que abrange desde o conflito político entre governo e oposição, ou no interior de uma força social, até o extremo da guerra revolucionária. E nesse caso, o planejamento normativo parece inoperante, ou seja, se pode ser válido em situações em que predomina o consenso entre as diversas forças sociais ou em situações de poder absoluto, apresenta-se incompleto e incapaz de atuar em situações de conflito. Daí a necessidade de buscar um enfoque que integre o político e o econômico como aspectos de uma totalidade situacional, que articule o normativo e o estratégico e que reconheça a existência de oponentes em conflito que lutam pela viabilização de projetos distintos e/ou contraditórios.

No âmbito latino-americano, Rivera (1992) identifica três vertentes para o planejamento estratégico: i) a programação em saúde, que encontra na escola de Medellín a sua fonte de inspiração, por meio do autor argentino Juan José Barrenechea e do colombiano Emiro Trujillo Uribe; ii) o pensamento estratégico em saúde, do sanitarista argentino Mario Testa; e iii) o planejamento estratégico situacional, do economista chileno Carlos de Matus.

Já na escola europeia de planejamento, o francês Michel Godet é influente na conceituação e instrumentalização da prospectiva estratégica, em especial na forma de elaborar cenários futuros por meio de métodos de cruzamento de matrizes de análise estrutural do problema e dos objetivos dos atores sociais para identificar as incertezas e as principais variáveis que influenciarão o futuro. Segundo Godet (2006), para ser fecundo, ou seja, portador de futuro, o casamento entre a prospectiva e a estratégia deve se encarnar na realidade cotidiana e dar origem, por meio da apropriação por todos os atores envolvidos, do topo à base da hierarquia.

No contexto da escola norte-americana de planejamento estratégico, Schwartz (2006) acredita que para operar em um mundo incerto as pessoas precisam ser capazes de perceber outra vez e questionar suas suposições sobre a forma como o mundo funciona. Nesse sentido, o propósito dos cenários é ajudar as pessoas a mudar sua visão da realidade, e apesar de o resultado final não ser uma fotografia precisa do amanhã, ele pode representar melhores decisões sobre o futuro.

Para Rivera (2011), o enfoque básico em análise de planejamento estratégico desenvolvido por Carlos de Matus ressalta a introdução de uma visão comunicativa na teoria de planejamento dominada, até então, por um paradigma economicista, tecnocrático e divorciado da política. Percebe-se uma virada no discurso do programa de pesquisa sobre planejamento estratégico latino-americano entre meados da década de 1990. A virada consiste em não considerar o planejamento estratégico como processo instrumental, mas, acima de tudo, aportar que a ordem social se constitui tanto estrategicamente, por meio de um cálculo de utilidades econômicas e políticas que supõe a reificação de atores, quanto comunicativamente, mediante o entendimento intersubjetivo, linguisticamente mediado.

Planejamento Comunicativo

Para Habermas (2012), quando o ponto de partida é o agir comunicativo como conceito fundamental, pode-se conceber a sociedade como o “mundo da vida” dos membros de um grupo social. Por esse caminho, o conceito “ordem social” pode ser introduzido pelo viés de uma teoria da ação, e não de forma funcionalista, ou seja, o conceito de sociedade como sistema autocontrolado. Com a preocupação de proteger e estender a democracia, ele conceitualiza “o mundo da vida” (ou esfera pública) como separado e exterior ao “sistema” de economia e governo formais. Dentro do “mundo da vida”, é possível aos seres humanos racionais e inerentemente democráticos chegar a um consenso e coordenar ações por meio do processo de comunicação. Aqui, a “força do melhor argumento” determinará a validade final de uma posição específica. Habermas reconhece que a comunicação pode ser distorcida de várias maneiras e sugere um conjunto de critérios, ou éticas de discurso, para orientar processos de comunicação: se os processos forem inclusivos, empáticos e abertos, e se as diferenças de poder existentes entre os participantes puderem ser neutralizadas, então o resultado desse processo poderá ser considerado válido.

Para os teóricos do planejamento comunicativo, o objetivo do planejamento é um processo justo, portanto o resultado também o será. Watson (2005) acredita que a hipótese de Habermas quanto à natureza consensual do discurso na esfera pública é adotada em grande medida pelos teóricos do planejamento comunicativo. Embora autores dessa corrente de pensamento não neguem as operações de poder, ainda permanece a crença de que, se os processos comunicativos forem administrados corretamente (ética do discurso), será possível alcançar acordos voluntários, porém efetivos. Neste ponto, ressalta-se que as diferenças entre agentes ocorrem apenas em nível do discurso ou das ideias e podem ser superadas pela argumentação.

Flyvbjerg (2004) refuta a ideia de que o poder em Habermas se baseia em um mundo utópico, que se orienta por uma situação de fala ideal, no qual as pretensões de validade são baseadas no consenso entre os participantes e se removem os efeitos de distorção e negativos do poder. A pergunta básica a se fazer é se na comunicação há distinção significativa entre racionalidade e poder, e se a racionalidade pode se separar do poder.

O contraponto teórico é enfatizado a partir do entendimento de Michel Foucault, segundo o qual as relações de poder são microprocessos que devem se distinguir das macroformas que frequentemente se manifestam. Essas macroformas, que incluem a soberania de Estado e a dominação de um grupo sobre o outro, são produtos finais constituídos de muitas instâncias particulares das microrrelações. Esses microprocessos, essas relações de força, são relações estratégicas. Mais precisamente, o poder é o efeito das interações entre posições desiguais na paisagem social. Essas posições são tomadas por vários tipos de agentes, como pessoas e instituições. A condição de poder converter-se em possibilidade é o substrato movediço das relações de força que, em virtude da sua desigualdade, constantemente engendram estados de poder, que por sua vez é local e instável. O poder circula através da rede de relações sociais. Assim, o poder é sempre e estritamente relacional: a existência das relações de poder depende de uma multiplicidade de pontos de resistência (Foucault, 1990).

Healey (1999) enfatiza que as mudanças contemporâneas mundiais requerem atenção analítica focada nos aspectos sociais e políticos, e que isto, por sua vez, necessita de transformações nos modos de relacionamentos, no comportamento dos grupos, nos diferentes tipos de expertises e no contexto do déficit democrático existente, exigindo, assim, relações entre o governo, a sociedade e o mercado. Sua abordagem enfatiza a necessidade do ‘local’ como elemento estratégico do planejamento comunicativo com base na integração dos atores.

Outra vertente ramificada da racionalidade comunicativa considera a importância do planejamento insurgente ou subversivo. Miraftab (2009) defende que o planejamento insurgente critica as formas de legitimação por meio do conceito bifurcado de sociedade civil, no qual organizações não governamentais ou grupos desorganizados limitam suas práticas através de espaços sancionados de participação. Esse tipo de planejamento reconhece, apoia e promove não só os mecanismos de enfrentamento das bases exercidas em espaços convidados de cidadania, mas também as práticas de oposição que enraízam o engajamento dos movimentos de base na concretização de seus próprios termos de compromisso sobre a atuação em políticas públicas.

Para o planejamento insurgente ou decolonial, a sociedade é estruturada por grupos culturalmente distintos, que podem assumir uma forma de resistência ao Estado (Sandercock, 1998). O protesto coletivo, atividade política livre em uma sociedade democrática, por si só representa conflito com consequências coercitivas como demonstração latente para garantia do direito social ou implementação de uma política pública específica, e mesmo não sendo um movimento social organizado assume uma postura de engajamento político de base no planejamento insurgente (Sweet & Chakars, 2010; Watson, 2013).

Reflexões finais

É importante visualizar como os atores sociais estão organizados, quais seus métodos de atuação, seus interesses, seus objetivos e seus produtos, e como determinada racionalidade insere-se em cada teoria de planejamento, com ênfase nas teorias de médio e alto alcance analítico.

Sobre o aspecto ontológico do planejamento, em que foram utilizadas as bases filosóficas de Spinoza do desejo como potência de agir ou capacidade de perseveração na existência, aliadas aos preceitos heraclíticos de movimento, e daí admite-se que o hoje é diferente do ontem, mas que podemos nos movimentar para mudar o amanhã ao favor de si (individual ou coletivamente), aponto que esse debate, apesar de pouco (ou até mesmo inexistente), possui acolhimento em alguns circuitos científicos internacionais. Porém, é importante reconhecer que este trabalho não supriu as discussões, mas apresentou um esboço no quadro ontológico do planejamento. Neste ponto, é importante sugerir que sejam ampliados os debates e o diálogo científico entre os estudiosos do planejamento em programas de pós-graduação, com a intenção de produzir uma proposta de agenda de pesquisa mais consistentes para as necessidades das cidades e grupos sociais, especialmente na América Latina.

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vol 47 | no 140 | enero 2021 | pp. 269-278 | tribuna | ©EURE

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Magalhães, R. (2021). Planificación bajo la perspectiva conceptual y de racionalidad. Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales, 47(140). doi:https://doi.org/10.7764/EURE.47.140.13
Magalhães, Rafael. "Planificación bajo la perspectiva conceptual y de racionalidad." Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales [Online], 47.140 (2021): s. p. Web. 21 abr. 2021